1991年底，苏联解体、俄罗斯联邦独立。为了建立起与新的国家政治体制相适应的检察制度，俄罗斯联邦最高苏维埃于1992年1月17日通过了第2202-I号联邦法律《俄罗斯联邦检察机关法》，即现行的检察机关法。该法系统规定了俄罗斯联邦检察机关组织和活动等基本内容，不仅为检察制度的运转奠定了坚实的法律基础，同时也为检察制度因应时势进行不断改革提供法治保障。

    检察制度改革的宪法背景

    1992年《俄罗斯联邦检察机关法》颁布实施后，俄罗斯联邦于1993年12月12日以全民公决的方式通过了《俄罗斯联邦宪法》。《俄罗斯联邦宪法》用一个条款(第129条)规定了俄罗斯联邦检察制度问题，仅涉及检察机关的领导体制、检察长的任免等问题。至于俄罗斯联邦检察机关的职权、组织和活动程序等问题，则由《俄罗斯联邦检察机关法》予以规定。

    根据《俄罗斯联邦检察机关法》，作为俄罗斯联邦的“护法机关”——俄罗斯联邦检察机关旨在“保障法律至高无上，保障法制的统一和巩固，保护人和公民的权利与自由，捍卫社会和国家的利益”，在国家宪政体制和权力体系当中占据特殊的地位，发挥着独特的作用。

    《俄罗斯联邦检察机关法》规定，俄罗斯联邦检察机关在国家的多个领域实施广泛的检察监督职能。正如俄罗斯联邦现任总检察长Ю.Я.恰伊卡在就任之初指出的那样，俄罗斯联邦各级检察机关在维护国家法制统一、反贪污贿赂、监督行政机关依法行政和对人和公民权利与自由的保障等领域发挥着越来越重要的作用。与之相伴的是，《俄罗斯联邦检察机关法》也随着检察实践的发展和需要，不断地进行修改和补充，迄今为止已先后历经40多次修改、补充和完善，有力地适应并保障了俄罗斯联邦检察制度的改革与实践。

    为了明确俄罗斯联邦检察机关的宪法地位，增强其独立性，强化其检察监督职能，俄罗斯联邦于2014年2月5日通过了《关于俄罗斯联邦最高法院和俄罗斯联邦检察机关的俄罗斯联邦宪法修正案法》，从国家根本法的层面对检察制度进行了修改。与之相适应，《俄罗斯联邦检察机关法》也进行了相应的修改。本次修宪和修法，对于完善俄罗斯联邦检察制度具有重要意义。

    检察机关宪法地位提升

    本次修宪明确规定了检察机关的宪法地位，强化了检察机关的独立性。

    首先，《关于俄罗斯联邦最高法院和俄罗斯联邦检察机关的俄罗斯联邦宪法修正案法》明确将《俄罗斯联邦宪法》第七章的章名由“司法权”修改为“司法权和检察机关”，在章名中显示出“检察机关”，具有重要的宪法意义。在此之前，《俄罗斯联邦宪法》第四、五、六、七章依次规定了“联邦总统”“联邦会议”“联邦政府”和“司法权”。而在本次修宪之后，“检察机关”的名称与以上国家权力机关的名称并列，将“检察机关”和其他国家权力机关置于同一层面进行规定，提升了检察机关的宪法地位。

    事实上，在苏联时期，1936年苏联《宪法》和1977年苏联《宪法》都曾在章名中显示“检察机关”的名称，在章名之下规定检察机关监督的最高性等内容，具有重要而特殊的宪法地位。例如，1936年苏联《宪法》第九章规定了“法院和检察院”，接着用5个条款对检察机关相关问题作出规定。在1977年苏联《宪法》当中，其第七编规定了“审判、公断和检察监督”，下设“检察机关”(第二十一章)一章，同样用5个条款规定了检察监督的最高性、总检察长的任免和任期等问题。不难看出，俄罗斯联邦本次修改《宪法》，重新在关于国家权力机关的章名中规定“检察机关”，突出和提升了检察机关的宪法地位。

    其次，本次修宪将第七章的章名由“司法权”修改为“司法权和检察机关”，也进一步明确了检察权和检察机关的属性。因为，在此之前，《俄罗斯联邦宪法》关于“检察机关”的内容规定在第七章“司法权”之下，而本次修改在章名中将“检察机关”与“司法权”并列规定，有利于增强检察机关和检察权的独立性。

    最后，《俄罗斯联邦宪法》规定，“国家权力实行立法权、执行权和司法权分立原则。立法权力机关、执行权力机关和司法权力机关相互独立”(第10条)。但是，俄罗斯联邦总统所行使的元首权和检察机关所行使的检察权却不在“三权”之列。俄罗斯联邦检察机关所行使的检察权是一项独立的国家权力，即法律监督权。也因此，检察机关被称为“护法机关”。

    形成集中统一的检察机关体系

    《俄罗斯联邦宪法》第129条第1款规定，“俄罗斯联邦检察机关是一个下级检察长服从上级检察长和俄罗斯联邦总检察长的集中统一的体系”。在本次修宪当中，该条款被删除。而原来的第129条第5款规定的“俄罗斯联邦检察机关的职权、组织和活动程序，由联邦法律予以规定”则调整为现在的第129条第1款的内容。这意味着，更多关于俄罗斯联邦检察制度的内容将被规定在《俄罗斯联邦检察机关法》当中。需要说明的是，这种立宪技术层面上的调整并不影响检察机关的领导体制，而是由《俄罗斯联邦宪法》先作授权式规定(第129条第1款)，而后将其具体内容交由《俄罗斯联邦检察机关法》进行规定。修改后的《俄罗斯联邦检察机关法》第1条第1款和第4条第1款依然重申了修改前《俄罗斯联邦宪法》第129条第1款的内容，继续确认俄罗斯联邦检察机关是一个下级检察长服从上级检察长和俄罗斯联邦总检察长的集中统一的体系。

    在本次修宪之前，《俄罗斯联邦宪法》仅规定了“俄罗斯联邦总检察长”和其他检察院检察长的任免问题，“俄罗斯联邦总检察长”在《俄罗斯联邦宪法》全文中出现8次，其中在第129条当中出现了4次，反映出总检察长在《俄罗斯联邦宪法》当中以及在整个俄罗斯联邦检察机关体系当中的重要地位。在本次修宪中，明确将“俄罗斯联邦副总检察长”写进了《俄罗斯联邦宪法》，赋予其相应的宪法地位，从而提高了其在俄罗斯联邦检察机关体系当中的法律地位。从修改之后的《俄罗斯联邦宪法》第83条、第102条和第129条来看，俄罗斯联邦总检察长和副总检察长的任免适用大致相同的程序，都是由俄罗斯联邦总统提出任免建议，而后由俄罗斯联邦委员会予以任免。唯一不同的是，根据修改后的《俄罗斯联邦检察机关法》的规定，俄罗斯联邦总检察长向俄罗斯联邦总统提请任命和罢免俄罗斯联邦副总检察长，然后再由俄罗斯联邦委员会根据俄罗斯联邦总统的建议予以任免。这其中，俄罗斯联邦总检察长在副总检察长的任免过程中具有提议权，俄罗斯联邦总统关于副总检察长的任免建议则据此作出，尽管联邦总统有其自主决定权。同时，这也使俄罗斯联邦总统在俄罗斯联邦副总检察长的任免中起到了关键性作用。需要指出的是，修改后的《俄罗斯联邦检察机关法》对于俄罗斯联邦总检察长和副总检察长的候选人增加规定了任职条件:一是必须年满35周岁;二是符合《俄罗斯联邦检察机关法》第401条之资格条件;三是在检察机关中工作担任授予衔职的职务10年以上(副总检察长的候选人须担任授予衔职的职务7年以上);四是必须为俄罗斯联邦公民。

    本次修宪，突出了俄罗斯联邦总统在检察机关体系、尤其是俄罗斯联邦总检察长、副总检察长以及其他检察院(除区检察院、市检察院以及相当于该级别的检察院以外的检察院，如军事检察院等)检察长任免中的作用。第一，在本次修宪之前，只有俄罗斯联邦总检察长是由俄罗斯联邦总统向联邦委员会提出候选人，并提出关于解除时任俄罗斯联邦总检察长职务的建议，然后由俄罗斯联邦委员会予以任免。在修宪之后，俄罗斯联邦副总检察长也适用此程序，尽管和俄罗斯联邦总检察长的任免程序不同。第二，在修宪之前，“俄罗斯联邦主体的检察长，由俄罗斯联邦总检察长同相应俄罗斯联邦主体协商后任命”。在修宪之后，根据俄罗斯联邦总检察长按照俄罗斯联邦主体规定的程序与俄罗斯联邦主体协商后的提名，由俄罗斯联邦总统任命俄罗斯联邦主体的检察长。而俄罗斯联邦主体的检察长的罢免，则由俄罗斯联邦总统根据俄罗斯联邦总检察长的提议作出。第三，其他检察院(除区检察院、市检察院以及相当于该级别的检察院以外的检察院，如军事检察院等)的检察长，直接由俄罗斯联邦总统予以任免。在此之外，区检察院、市检察院以及相当于该级别检察院的检察长则由俄罗斯联邦总检察长予以任免。该级别检察院检察长候选人的任职条件为年满27周岁、符合《俄罗斯联邦检察机关法》第401条之资格条件、在检察机关中工作担任授予衔职的职务5年以上。

    检察监督职能进一步强化

    从《关于俄罗斯联邦最高法院和俄罗斯联邦检察机关的俄罗斯联邦宪法修正案法》以及与之相伴的《俄罗斯联邦检察机关法》的修改可以看出，俄罗斯联邦检察机关的宪法地位得以提升，检察机关及其行使的检察权的独立性得到加强，检察机关的检察监督职能得以强化。

    在《俄罗斯联邦宪法》和《俄罗斯联邦检察机关法》修改前后，俄罗斯联邦检察机关的集中统一体系并没有改变，仍是一个下级检察长服从上级检察长和总检察长的集中统一的领导体制。但是，在此基础上，俄罗斯联邦总统在检察机关体系当中的作用明显加强。从《俄罗斯联邦宪法》规定的宪政结构和权力体系来看，《俄罗斯联邦宪法》赋予总统极大的权力，以保障国家的平稳过渡和发展。在2008年《俄罗斯联邦宪法》修改当中，俄罗斯联邦总统任期由4年延长至6年就是为了进一步发挥联邦总统在国家宪政结构中的主导性作用。本次《俄罗斯联邦宪法》修改，更强化了俄罗斯联邦总统对检察机关系统的影响，也有利于提升整个检察机关的权威性。

    纵观修改之后的《俄罗斯联邦检察机关法》，俄罗斯联邦检察机关的检察监督职能实际上得到了加强。例如，在“一般监督”、人和公民权利与自由的恪守情况等监督领域，检察监督对象的范围有所扩大。此外，在某些具体检察监督领域，检察长的权限也有所扩大。可以说，通过本次《俄罗斯联邦宪法》以及《俄罗斯联邦检察机关法》的修改，俄罗斯联邦检察机关的宪法地位和独立性都得以提升和强化，这有利于其充分履行检察监督职能，发挥其作为“护法机关”的独特作用。(作者为郑州大学法学院副教授)

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