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  • 俄罗斯能否实现“突破性发展”目标——以项目为抓手 投资依赖巨大
  • 2019-9-24 11:12:38    字数:8701    中俄资讯网www.chinaru.info    作者:庞大鹏
  • 内容提要】自2017年竞选总统开始,普京就正式提出并反复强调俄罗斯要实现“突破性发展”。“突破性发展”成为普京新任期施政的核心理念。“突破性发展”以国家项目为抓手,涵盖俄罗斯经济社会发展的主要领域,既是俄罗斯国内形势的需要,也是普京执政理念的延续,其相关政策已贯彻在俄罗斯治国实践中。普京积极强化“突破性发展”理念,明确“突破性发展”领域,并不断完善“突破性发展”的指标体系。实现未来6年“突破性发展”的目标需要强有力的政治保障,主要体现在稳妥的人事安排上。但由于当前俄罗斯经济增长迟缓、政治稳定存在隐忧、发展结构性问题始终存在等因素,实现“突破性发展”的目标必然面临各种挑战。

        中俄资讯网编者按:从2017年竞选总统连任开始,普京就提出并反复强调要实现俄罗斯的“突破性发展”(прорывное развитие)。“突破性发展”是认识当前俄罗斯形势的关键词。那么,“突破性发展”提出的动因及其内涵是什么?当前的执行情况如何?本文拟就以上问题进行研究和探讨,以期更好地理解俄罗斯发展所处的现状与面临的问题。

         “突破性发展”提出的动因

        2017年12月13日,普京总统在“统一俄罗斯”党第十七次代表大会上发表讲话,提出俄罗斯需要实现不可逆转的“突破性发展”。[1]由于在这次代表大会上“统一俄罗斯”党正式声明支持普京参加2018年总统大选,因此普京的讲话被普遍视为具有面向未来任期进行政策定调的含义。那么,为什么普京选择“突破性发展”作为面向未来的政策口号?

    中俄资讯网资料图

        第一,“突破性发展”是适应当前俄罗斯国内形势的需要。在普京正式提出“突破性发展”之前,俄罗斯的经济数据很不理想。2017年俄罗斯国内生产总值同比仅增长1.5%,人口出生率同比下降10.9%,创10年来新低。普京表示,俄罗斯社会福利、国防能力及国家安全均取决于经济发展。因此,实现快速的“突破性发展”从本质上看是改善俄罗斯国内形势的现实需要。

        第二,“突破性发展”是普京参加2018年总统选举的需要。苏联解体后俄罗斯历次总统选举中,总统候选人都要打出经济快速发展的竞选牌,以赢得民众支持。在普京2012—2018年总统任期内,经济业绩平平。俄罗斯政治家认为,不能满足于按部就班的增长,这种稳定后面可能隐藏着停滞。2018年总统大选,普京面临质疑和挑战,唯有打出加速发展的旗号才能应对人们对于经济发展问题的不满,因此要迅速而坚决地实现国家的“突破性发展”。

        第三,“突破性发展”是俄罗斯在变化的世界中维护国家利益的需要。2019年2月20日,普京在国情咨文中指出,俄罗斯正面临大规模发展的任务。系统性地完成既定目标,需要构建具有俄罗斯特点的社会经济发展模式,为实现“突破性发展”创造最佳条件。“突破性发展”模式需要保留俄罗斯自身独特价值观,尊重俄罗斯历史传统和各民族文化。这种发展模式既可以为民众实现自我价值提供平台,也可以为俄罗斯在瞬息万变的世界中妥善应对挑战奠定基础。

        第四,“突破性发展”是普京本人执政理念的延续。早在1999年12月,普京就曾在其著名政治文献《千年之交的俄罗斯》中指出,俄罗斯长期发展战略的本质是在相当短的时间内消除持续已久的危机,为经济和社会的快速稳定发展创造条件。2004年,普京在连任总统后发表的国情咨文中再次强调,只有经济快速增长才是解决社会问题的牢固基础,实行经济和社会改革只是保障高速发展的必要条件。2006年,普京在国情咨文中宣布,俄罗斯已经有针对性地消除了国家建设中出现的偏差,将来俄罗斯的任务就是促进经济社会快速发展。可以说,普京一贯主张实现俄罗斯的快速发展,“突破性发展”是普京执政理念的延续。中俄资讯网特稿栏目。

        “突破性发展”的政策内涵

        具体而言,普京希望在俄罗斯国民经济和社会发展的各个领域均实现“突破性发展”。那么,“突破性发展”的内涵,或者说普京视野中“突破性发展”的目标究竟是什么?普京2018年3月发表的国情咨文[2]、2018年5月发布的“新五月总统令”[3]和2019年2月发表的国情咨文[4]集中体现了“突破性发展”的政策内涵。

        第一,在2018年国情咨文中,普京提出了未来俄罗斯实现“突破性发展”、改善经济结构的四大举措。一是提高劳动生产率,每年提高5%,到2030年达到世界先进国家水平。在此基础上增加居民工资,扩大消费,提升经济增长率。二是吸引投资,将总投资额从目前占GDP的25%提高到27%。三是发展中小企业,降低贷款利率。四是改变出口结构,实现非油气资源出口翻番。普京希望借助上述改革提高俄罗斯的经济竞争力。实际上,2016年12月,普京就要求制定引领俄罗斯经济进入跨越式发展轨道的计划,其中包括改善经商环境、扩大非原料出口、发展中小企业和提高国家对经济部门的扶持效率等措施。这些都在2018年的国情咨文中得到了体现。

        第二,与2018年国情咨文内容一致,2018年的“新五月总统令”强调政府未来6年的主要任务是在科学技术和社会经济领域取得“突破性发展”。普京确定的最重要目标是保证俄罗斯人口稳步自然增长、人均寿命提高至78 岁、增加公民实际收入和退休金,以及使贫困率减半。同时政府每年至少应改善500万家庭的居住条件、鼓励技术创新、确保在经济和社会领域加快推广数字技术。“新五月总统令”要求俄罗斯跻身世界前五大经济体,维持宏观经济稳定,在保证通胀率不高于4%的同时使经济增速高于世界平均水平。“新五月总统令”涵盖俄罗斯国家治理的12个领域,并对每个领域都提出了具体目标,是普京2018年国情咨文的合理延续。

        第三,2019年2月發表的国情咨文和2019年4月发布的政府工作报告均主张继续落实“突破性发展”的政策目标。2019年2月20日,普京发表国情咨文,继续围绕“突破性发展”阐述改善民生、发展经济和维护国家安全等具体举措。“突破性发展”的重点是聚焦俄罗斯国内问题,涉及家庭保障、卫生服务、教育、文化等诸多方面。2019年4月17日,俄罗斯总理梅德韦杰夫发表政府工作报告,指出“突破性发展”的目标重点集中在降低贫困率、解决人口问题、改善国家卫生教育等方面。中俄资讯网特稿栏目。

        简而言之,“突破性发展”的内涵主要集中在国家社会经济领域,需要落实人口、医疗、教育、住房、道路、劳动生产率、生态、数字经济、企业经营、出口、科学、文化等12大领域的国家项目。政府为此采取扶植政策,拨款26 万亿卢布,用于支持“突破性发展”。

        “突破性发展”的政治保障

        实现未来6年“突破性发展”的目标需要强有力的政治保障,这主要体现在稳妥的人事安排上。普京连任总统后,按照其提名,梅德韦杰夫继续担任总理。总统大选前,俄国内盛传外交部部长拉夫罗夫和国防部部长绍伊古将被撤换。实际上,新政府在这两个关键位置上没有任何变化,变化主要反映在副总理的人选上。在新政府副总理的组成人员中,经济、工业、地方发展、军工和农业领域的负责人被更换。新任副总理有的是政府相关领域的原有政治精英,有的则是首次进入政府,但在其主管领域均有专业经验。

        主管财政金融的第一副总理是前财政部部长西卢安诺夫。他是俄罗斯前财政部长、现战略研究中心主任库德林的老同事,而库德林被认为是俄罗斯现代政府经济发展规划的主要制定者之一。西卢安诺夫继承了库德林的治理风格,主张实行严格的财政预算和地方财政政策,符合“突破性发展”的要求。西卢安诺夫担任第一副总理并继续兼任财政部部长,反映了普京政策的延续性。

        俄罗斯原审计署署长戈利科娃担任主管卫生和养老系统的第一副总理。值得关注的是,她曾在普京担任总理时任卫生和社会发展部部长。教育、卫生、延长人口寿命是“突破性发展”目标在社会领域的重中之重,由戈利科娃担此重任,反映了普京寄望旧部、实现关键领域突破的政治意愿。

        原主管社会问题的副总理戈洛杰茨改为负责体育和文化领域,原主管体育和文化的副总理穆特科转而负责建设和地区政策。对于穆特科来说,新领域并不陌生,他先后负责过2014年索契冬奥会和2018年世界杯足球赛的场馆建设。而且,穆特科在20世纪90年代曾担任圣彼得堡副市长,在地区政策领域也有一定经验。中俄资讯网特稿栏目。

        工业和能源问题交给原主管地区政策的副总理科扎克。原政府办公厅第一副主任阿基莫夫升任主管数字经济的副总理。按照普京的规划,发展数字经济是未来俄罗斯政府工作的优先方向之一。鲍里索夫取代罗戈津担任主管军工综合体的副总理,鲍里索夫此前曾在国防部负责军队换装计划和落实国防订单。曾在1999—2009年担任农业部部长的戈尔杰耶夫,从总统驻中央联邦区全权代表的职位升任副总理,负责农业发展问题。

        当前,实现“突破性发展”已成为普京考察政府和执政党工作的主要标准。2018年12月8日,普京在参加“统一俄罗斯”党第十八次代表大会时指出,“统一俄罗斯”党应该成为政府实现“突破性发展”可以依赖的政党。2019年1月16日,普京在政府工作会议上强调,俄罗斯各级政府的主要任务就是提高人民生活水平,保障经济高速增长,同时进行经济结构调整。

    中俄资讯网资料图

        具体而言,普京要求2020 年俄罗斯投资额应增长6%-7%,用于国家项目建设的26万亿卢布要确保有效使用,这些将是政府工作评估的关键标准。普京明确指出,这些资金要切实促成俄罗斯国家财富、民众和家庭福祉的大幅提升。2020年初,在公民意见的基础上,政府将总结国家项目落实的初步成果。

        “突破性发展”的政治实践

        2017年12月以来,“突破性发展”成为俄罗斯政治的高频词,俄罗斯政府也积极采取措施落实该理念。例如,2018年12月,俄罗斯农业部表示支持农业发展的国家项目将延至2025年,并要设立新的农业发展的联邦项目。为此,2019年俄罗斯将新增478亿卢布的财政拨款,扶持农业仓储设施建设和现代化改造等。总体来看,俄罗斯从理念、领域和指标三方面积极推动“突破性发展”的政治实践。

        第一,强化“突破性发展”的理念。2018年3月1日,普京在发表国情咨文时明确俄罗斯的战略任务是“突破性发展”。“突破性发展”作为主题词贯穿整个国情咨文。3月18日,普京在自己的选举总部考察竞选准备活动时表示,俄罗斯面临非常复杂的挑战。俄罗斯需要的不仅是按已有模式来解决发展问题,而且必须取得“突破”。4月26日,普京在俄罗斯校长代表大会的全体会议上发表讲话指出,“突破性发展”具有重要意义,俄罗斯如果不实现“突破”将永远落后,这将是一个非常严重的后果。4月27日,在与立法委员会委员会晤时,普京指出,之所以用“突破”这个词,是要强调它的重要性。俄罗斯当前几乎需要在所有领域都取得“突破”,这事关俄罗斯的未来。5月7日,普京在连任总统就职演说中再次强调,俄罗斯需要在生活的所有方面取得“突破”。这一“突破”将确保社会接受所有新的和先进的事物并摒弃不公正和偏见。12月20日,普京举行大型记者会表示,俄罗斯需要“突破”和新的发展结构,否则国家就没有未来。中俄资讯网特稿栏目。

        第二,明确“突破性发展”的领域。2018年2月2日,普京在俄罗斯科学和教育委员会上发表讲话指出,俄罗斯必须在科学上取得真正的“突破”。8月28日,在新西伯利亚举办的技术园论坛上,普京再次表示把科技突破列为国家重要目标和优先事项。9月18日,索比亚宁就任莫斯科市长,普京在其就职典礼上表示,俄罗斯必须在经济、技术和社会领域取得“突破性发展”。这些改革的主要目标是提高俄罗斯公民的生活水平和生活质量。10月9日,普京在与“黎明”农业企业员工举行的座谈会上表示,俄罗斯的农工综合体表现出积极的发展态势,5年来农产品产量增长了20%以上,快速的向前发展就是“突破”。10月25日,普京在俄罗斯战略发展和国家项目委员会会议上表示,国家项目是必需的,期待外贸经济银行、俄罗斯天然气工业公司、俄罗斯石油公司、俄罗斯原子能机构等在财政、技术、科学和人力资源方面进行调整完善,实现“突破性发展”。普京在11月29日举行的全俄人民阵线代表大会上指出,在工业、科学、教育、卫生、基础设施发展和国防等领域,俄罗斯需要取得“突破性发展”。

        第三,完善“突破性发展”的指标。2018年5月的总统令规定政府要确定2024 年以前主要工作方向。俄罗斯未来将在人口、医疗、教育、住房、道路、劳动生产率、生态、数字经济、企业经营、出口、科学、文化等12 个方面实施国家计划,联邦预算将优先向上述领域拨款。在出口领域,普京要求2024年以前必须成立具备竞争力的全球化非原料部门,非原料非能源商品的年出口额须达到2500 亿美元的规模,年出口总量不低于国内生产总值的20%。新的执政目标尤其强调在2024 年俄罗斯要跻身世界五大科学强国。以此为出发点,俄罗斯应成为对国内外重要科学家和杰出青年研究员有吸引力的国家,国内各渠道科研经费的增长速度应超过国内生产总值的增速。2019年2月20日,普京发表国情咨文,“突破性发展”的理念再次贯穿全文,并再次完善“突破性发展”的目标体系。例如,在人口領域,国家出台向1 岁半以内的一孩和二孩发放补贴的规定,一孩补贴的资金来源是联邦预算,生育二孩的家庭则可从“母亲基金”中获得补贴。补贴金额取决于具体所在地区的儿童最低生活保障水平。从别尔哥罗德州的8000 卢布到楚科奇自治区的2.2 万卢布不等,全国的平均水平是每月每孩约1.1 万卢布。收入未超过个人最低生活保障线1.5 倍的家庭,均可领取这样的补贴。自2020年起,俄罗斯将标准调至收入未超过最低生活保障线2倍的家庭。有权领取额外补贴的家庭数量将会提升50%。生育一孩、二孩的家庭中,约有70%能够享受国家提供的帮助。

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        “突破性发展”面临的挑战

        当前,俄罗斯的经济发展状况并不理想,其发展结构性问题始终存在,“突破性发展”的目标实现仍然困难重重。

        第一,经济增长迟缓。根据俄罗斯经济发展部发布的经济状况报告,2019年第一季度,俄罗斯主要经济指标状况不佳。国内生产总值增长幅度降至0.8%。在2018年增值税税率提高的背景下,俄罗斯预算收入将相应增加8000亿卢布,但是,增值税增长给居民带来影响,而且在经济增长放缓的情况下,加税对预算的积极效应并没有得到体现。俄罗斯国内甚至有评论认为,俄罗斯已陷入宏观经济困境。增值税上调、卢布汇率走弱、居民实际收入停滞、外部经济形势缺少显著改善等因素都严重制约了俄罗斯国内需求的增加,导致其经济复苏势头不显。

        第二,政治稳定存在隐忧。经济现状影响到政治稳定。2012 年普京重返克里姆林宫以来,俄罗斯经济平均增长率约为1%。现任俄罗斯审计署署长库德林甚至表示,这是战后俄罗斯经济最长的停滞期。在此背景下,俄罗斯民众的不满情绪有所加剧。普京的支持率罕见地在低位徘徊。根据俄联邦国家统计局数据,当前俄罗斯人均月收入约4 万卢布,而实际上一半俄罗斯人的月收入仅在1.7 万—2.2 万卢布之间,社会差距在拉大,收入现状很难令民众满意,政治稳定存在隐忧。政治治理上面临的问题进一步增加了实现“突破性发展”的难度。

        第三,凝聚社会共识的成效有待观察。为提振民意,普京的重要智囊蘇尔科夫第一次代表官方正式提出“普京主义”。2019年新年伊始,在执政党“统一俄罗斯”党经历了2018年地方选举的重大挫折和普京的支持率跌至近年来最低点(35%左右)的政治态势下,“普京主义”再次被执政当局当作俄罗斯民族宝贵精神财富加以宣传。2019年2月11日,苏尔科夫发表重磅文章,明确表示“普京主义”代表的理念与制度是俄罗斯将长期坚持的生存和发展模式。但俄罗斯国内对“普京主义”尚存在不同声音,“普京主义”能否很好地起到凝聚共识、提振民意的作用还需要进一步观察。中俄资讯网特稿栏目。

        第四,结构性问题难以解决。普京在总统第一任期时就指出,俄罗斯受国家调控的基础性垄断行业产品价格和服务费增长速度超过了已放开经济领域产品价格的增长,使经济资源的再分配有利于垄断部门,垄断成分在经济结构中的比重增加。然而垄断不利于市场良性竞争,导致经济低效与停滞。梅德韦杰夫担任总统期间,俄罗斯实行经济现代化战略,一度要缩小自然垄断部门的比重,期望加快生产率的提高和技术革新。但是,俄罗斯政府2019年4月公布的报告显示,1998年俄罗斯垄断部门在国内生产总值中所占比例为25%,2013年超过50%,2017-2018年已达60%-70%。梅德韦杰夫政府关于限制垄断的努力收效甚微。

        第五,实现地区跨越式发展有难度。地区发展是普京新任期的重点之一,其主要工作将在国家项目框架内进行。2019年,俄罗斯政府计划为此拨款约6000 亿卢布。与此同时,政府建立“跨越式发展区”,帮助社会经济落后地区实现“突破性发展”。2019年3月15日,远东和贝加尔地区社会经济发展政府委员会计划在外贝加尔边疆区和布里亚特共和国建立2个“跨越式发展区”。2019年4月,梅德韦杰夫总理签署了在奥廖尔州、伏尔加格勒州、车里雅宾斯克州、新西伯利亚州、诺夫哥罗德州、基洛夫州和图拉州建立7个“跨越式发展区”的政府文件。但“跨越式发展区”对地区发展产生的效果如何,仍需进一步评估。中俄资讯网特稿栏目。

        结 语

        从“突破性发展”现有的实施举措看,俄罗斯未来经济增长仍主要依赖国家主导的巨额投资。政府制定了在2024 年前共投入约26 万亿卢布的国家项目计划,其中70%靠国家和地方预算支持。这种模式对于俄罗斯实现“突破性发展”会起到一定的支撑作用,但关键是要尽快解决发展中面临的瓶颈问题。

        总的来看,由于俄罗斯资源出口增加,国家债务水平较低,即使在欧美实施制裁的背景下,俄罗斯经济进一步恶化的可能性很小。但是,如果俄罗斯不进行经济结构改革,经济增长率很难提升。俄罗斯低速增长的现实不改变,“突破性发展”目标的实现则会困难重重。

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        [1] Съезд партии ?Единая Россия?, http://www.kremlin.ru/events/president/news/56478.
        [2] Послание Президента Федеральному Собранию, http://kremlin.ru/events/president/news/56957.
        [3] Президент подписал Указ ?О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года?, http://www.kremlin.ru/events/president/news/57425.
        [4] Послание Президента Федеральному Собранию, http://www.kremlin.ru/events/president/news/59863.

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